Corse autonome au sein de la République

À l’occasion du 65e anniversaire de la Constitution de la Ve République, le Président de la République a rappelé que la modernisation de nos institutions devait s’appuyer notamment sur « une organisation renouvelée de notre République » fondée sur une nouvelle étape de décentralisation.

Cette orientation s’inscrit dans une évolution déjà ancienne de l’organisation territoriale française, marquée par une prise en compte croissante de la diversité des situations locales et par l’adaptation de l’action publique aux réalités des territoires dans le cadre de nos principes constitutionnels.

Cette dynamique est déjà à l’œuvre. Au fil des réformes successives, notre organisation territoriale s’est enrichie de formes différenciées : collectivité à statut particulier de Paris, Métropole de Lyon, Collectivité de Corse, Collectivité européenne d’Alsace, collectivités territoriales uniques, intercommunalités de grande dimension comme la communauté d’agglomération du Pays basque, ou encore dispositifs de fusion et d’intégration territoriale permettant d’exercer des compétences adaptées aux réalités locales.

Ces évolutions témoignent d’un constat partagé : l’uniformité institutionnelle ne constitue plus toujours la réponse la plus efficace aux besoins contemporains des territoires. Elles démontrent également que la différenciation territoriale peut s’inscrire pleinement dans le cadre des principes constitutionnels d’unité et d’indivisibilité de la République.

Dans plusieurs parties du territoire de la République, des réflexions institutionnelles sont aujourd’hui engagées afin de mieux prendre en compte des caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles propres aux territoires concernés.

Selon les situations locales, ces démarches connaissent des degrés d’avancement différents mais traduisent une même recherche d’adaptation de l’exercice des compétences publiques et d’amélioration de l’efficacité de l’action territoriale.

Ces aspirations concernent des situations diverses et ne peuvent être réduites à un territoire unique ni conduire à une multiplication de révisions constitutionnelles particulières.

Le présent amendement entend précisément répondre à cette exigence de cohérence institutionnelle.

Il propose ainsi d’établir un cadre constitutionnel général, permettant d’organiser de manière ordonnée et maîtrisée la prise en compte des singularités territoriales.

Le nouvel article 72-6 reconnaît ainsi que certaines parties du territoire national peuvent présenter des caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles propres justifiant des modalités d’organisation spécifiques, sans remettre en cause les principes fondamentaux de la République.

Cette reconnaissance ouvre la possibilité, sous le contrôle du législateur et dans le respect des principes constitutionnels, d’adapter la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou entre collectivités elles-mêmes, afin de mieux répondre aux réalités locales.

Pour les territoires qui souhaitent engager une évolution institutionnelle plus approfondie, le dispositif permet également la création de statuts particuliers. Ceux-ci ne peuvent toutefois intervenir qu’à la condition de conduire à une organisation territoriale plus lisible, plus cohérente et plus efficace, notamment par simplification des niveaux d’administration ou regroupement de compétences.

Le cadre constitutionnel proposé a vocation à éviter une évolution fragmentée de l’organisation territoriale française et la multiplication de révisions constitutionnelles propres à chaque territoire. Il offre un socle commun permettant d’accompagner, dans un cadre partagé, des démarches territoriales dont le degré d’avancement et les formes peuvent varier selon les situations locales.

Ainsi, loin d’organiser une logique d’exception, le présent amendement consacre une méthode : permettre aux territoires qui le souhaitent de faire évoluer leur organisation institutionnelle en fonction de leurs réalités propres, dans le respect des principes constitutionnels et afin de renforcer l’efficacité de l’action publique.

Après l’article 72‑4 de la Constitution, il est inséré un article 72‑5 ainsi rédigé :

« Art. 72‑5. – Les caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles de certaines parties du territoire de la République sont prises en compte par l’État, et peuvent justifier des adaptations dans la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou entre collectivités territoriales, y compris dans les matières réservées à la loi par l’article 34. Lorsqu’une collectivité territoriale est habilitée à intervenir dans des matières relevant du domaine de la loi, une loi organique en détermine les conditions, les limites et les modalités d’exercice.

« Dans le respect des principes d’unité et d’indivisibilité de la République, ces adaptations peuvent autoriser la création de statuts particuliers, à condition de conduire à une simplification de l’organisation territoriale par fusion de niveaux d’administration, ou par transfert de compétences d’un ou plusieurs niveaux de collectivités territoriales à la nouvelle collectivité à statut particulier. ».

Cet amendement entend affirmer la nécessité d'une consultation des électeurs inscrits sur les listes électorales de Corse sur le projet de statut. 

En l'état actuel du texte, cette consultation est facultative alors qu'une telle consultation s'impose évidemment. 

Le principe d'une consultation obligatoire était à cet égard affirmé par la mission d'information sur l'avenir institutionnel de la Corse. 

Tel est le sens de cet amendement.  

À l’alinéa 7, substituer aux mots : 

« peuvent être »

le mot : 

« sont ». 

Cet amendement entend préciser la notion de communauté utilisée à l'alinéa 2 du présent projet de loi constitutionnelle. 

Loin de faire écho à la notion de "communautarisme", ce terme doit s'entendre comme désignant l'ensemble de la population de la Corse. Il ne s'agit donc pas d'une expression synonyme de repli. Le mot est ici utilisé au sens d'une communauté humaine ouverte. Aussi convient-il de le préciser.

Cet amendement se justifie par la nécessité de rassurer ceux que le mot "communauté" a pu inquiéter et il relève de la responsabilité du pouvoir constituant de lever les ambiguïtés qui peuvent naître de l'utilisation d'un mot comme celui-ci. 

I. – À l’alinéa 2, après le mot :

« culturelle »,

insérer les mots :

« composée de la population de la Corse ».

II. – En conséquence, à la fin du même alinéa 2, substituer aux mots :

« à sa terre »,

les mots :

« à la terre de l’île de Corse ».

Cet amendement entend préciser les limites constitutionnelles des adaptations normatives permises par le présent texte en excluant certains domaines de compétence appartenant classiquement à l'Etat : la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral.

Dès lors que ces matières sont exclues des adaptations normatives prévues à l'article 73 de la Constitution pour les départements et régions d'outre-mer, il apparait juridiquement cohérent de faire de même pour le statut d'autonomie créé par ce nouvel article 72-5 de la Constitution.

Il s'agit ici au demeurant de suivre l'avis du Conseil d'Etat rendu sur ce texte:

"Le Conseil d’Etat observe que la rédaction retenue par le projet vise à permettre une intervention de l’organe délibérant de la collectivité dans le domaine législatif, disposition qui dans son principe n’appelle pas d’observation Toutefois, telle que formulée, cette disposition permet cette intervention tant dans les domaines où la collectivité exerce une compétence décentralisée que dans tout autre domaine. Ce faisant, elle rendrait possible non seulement ce sur quoi les parties aux discussions préalables se sont mises d’accord, une délégation constitutionnelle du pouvoir législatif ou réglementaire national, dans des conditions à préciser par le législateur organique, mais aussi, potentiellement, un transfert complet de compétence dans n’importe quel domaine. En effet, la Corse, collectivité territoriale bénéficiant de la décentralisation régie par les dispositions de l’article 72 de la Constitution, ne dispose d’aucune compétence entièrement transférée comme en disposent les collectivités régies par l’article 74, comme la Polynésie française. Dans un domaine décentralisé mais non transféré, une collectivité n’est autonome que dans la mesure des pouvoirs administratifs décentralisés qui lui sont reconnus, tout le cadre normatif de l’exercice de ce pouvoir est réservé à l’Etat. Dans les domaines non décentralisés, la collectivité n’exerce aucun pouvoir normatif.

Dès lors, reconnaître, tant dans le domaine des compétences décentralisées que dans les autres, un droit d’intervenir par délibération dans les domaines législatifs et réglementaires dévolus aux autorités nationales n’est plus le complément d’un transfert de compétences pour parfaire les conditions de leur exercice mais opère, de facto, un transfert de compétences sans limites qui n’existe pour aucune collectivité quel que soit son régime. 

Le Conseil d’Etat constate tout d’abord qu’il ne résulte pas des travaux menés devant lui que les intentions du Gouvernement aient une portée aussi radicale. Il souligne ensuite que de telles dispositions prêteraient le flanc à de nombreuses critiques pratiques : la différence entre adaptation et fixation de règles apparaît ténue, et la concurrence permanente entre pouvoirs, le Parlement gardant le droit à tout instant d’intervenir sur une matière dans laquelle la collectivité le pourrait aussi, tout comme le Gouvernement par la voie réglementaire, pourrait aboutir à des désordres considérables dans l’état du droit. Enfin, il note qu’il n’a jamais été de l’intention des parties et des auteurs du texte soumis à l’examen du Conseil d’Etat de permettre à la collectivité d’intervenir dans des domaines régaliens comme la défense, l’état des personnes ou l’organisation juridictionnelle – alors même que le texte, sur ces points, ne fixe aucune limite." 

Il s'agit donc de sécuriser juridiquement le texte. Tel est le sens de cet amendement.

Compléter l’alinéa 5 par la phrase suivante : 

« Aucune adaptation ne peut porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. »

Cet amendement entend soutenir le principe d'une autonomie de la Corse dans le respect des droits garantis par la Constitution et des libertés publiques.

Un nouvel alinéa viendrait poser une limite générale au droit d'adaptation des normes applicables en Corse.

Cette adaptation serait permise y compris au niveau législatif à la condition de respecter les droits garantis par la Constitution et les libertés publiques.

A cet égard, il apparait nécessaire de préciser que les adaptations ne peuvent diminuer les garanties légales des exigences constitutionnelle ni a fortiori les en priver. 

Une telle limite est destinée à préserver les droits fondamentaux en Corse, comme sur l'ensemble du territoire de la République. C'est dans un tel cadre que l'autonomie normative peut s'inscrire. 

Après l’alinéa 6, insérer l’alinéa suivant :

« Les adaptations normatives prévues par le présent article ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. Elles ne peuvent conduire à diminuer les garanties légales des exigences constitutionnelles. »

Cet amendement entend préciser les conditions de saisine du Conseil constitutionnel dans le cadre de l'autonomie normative prévue par le présent projet de loi constitutionnelle. 

Ces conditions de saisine ne peuvent être renvoyées à la loi organique puisqu'elles constituent un élément central du dispositif. 

Aussi est-il juridiquement cohérent d'apporter cette précision : cette saisine serait donc effectuée selon les modalités prévues à l'alinéa 2 de l'article 61 : par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou 60 députés ou 60 sénateurs. 

Tel est le sens de cet amendement. 

À la première phrase de l’alinéa 5, après le mot :

« constitutionnel » 

insérer les mots :

« , saisi dans les conditions déterminées à l’alinéa 2 de l’article 61 de la présente Constitution, ».

À l’occasion du 65e anniversaire de la Constitution de la Ve République, le Président de la République a rappelé que la modernisation de nos institutions devait s’appuyer notamment sur « une organisation renouvelée de notre République » fondée sur une nouvelle étape de décentralisation.

Cette orientation s’inscrit dans une évolution déjà ancienne de l’organisation territoriale française, marquée par une prise en compte croissante de la diversité des situations locales et par l’adaptation de l’action publique aux réalités des territoires dans le cadre de nos principes constitutionnels.

Cette dynamique est déjà à l’œuvre. Au fil des réformes successives, notre organisation territoriale s’est enrichie de formes différenciées : collectivité à statut particulier de Paris, Métropole de Lyon, Collectivité de Corse, Collectivité européenne d’Alsace, collectivités territoriales uniques, intercommunalités de grande dimension comme la communauté d’agglomération du Pays basque, ou encore dispositifs de fusion et d’intégration territoriale permettant d’exercer des compétences adaptées aux réalités locales.

Ces évolutions témoignent d’un constat partagé : l’uniformité institutionnelle ne constitue plus toujours la réponse la plus efficace aux besoins contemporains des territoires. Elles démontrent également que la différenciation territoriale peut s’inscrire pleinement dans le cadre des principes constitutionnels d’unité et d’indivisibilité de la République.

Dans plusieurs parties du territoire de la République, des réflexions institutionnelles sont aujourd’hui engagées afin de mieux prendre en compte des caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles propres aux territoires concernés.

Selon les situations locales, ces démarches connaissent des degrés d’avancement différents mais traduisent une même recherche d’adaptation de l’exercice des compétences publiques et d’amélioration de l’efficacité de l’action territoriale.

Ces aspirations concernent des situations diverses et ne peuvent être réduites à un territoire unique ni conduire à une multiplication de révisions constitutionnelles particulières.

Le présent amendement entend précisément répondre à cette exigence de cohérence institutionnelle.

Il propose ainsi d’établir un cadre constitutionnel général, permettant d’organiser de manière ordonnée et maîtrisée la prise en compte des singularités territoriales.

Le nouvel article 72-6 reconnaît ainsi que certaines parties du territoire national peuvent présenter des caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles propres justifiant des modalités d’organisation spécifiques, sans remettre en cause les principes fondamentaux de la République.

Cette reconnaissance ouvre la possibilité, sous le contrôle du législateur et dans le respect des principes constitutionnels, d’adapter la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou entre collectivités elles-mêmes, afin de mieux répondre aux réalités locales.

Pour les territoires qui souhaitent engager une évolution institutionnelle plus approfondie, le dispositif permet également la création de statuts particuliers. Ceux-ci ne peuvent toutefois intervenir qu’à la condition de conduire à une organisation territoriale plus lisible, plus cohérente et plus efficace, notamment par simplification des niveaux d’administration ou regroupement de compétences.

Le cadre constitutionnel proposé a vocation à éviter une évolution fragmentée de l’organisation territoriale française et la multiplication de révisions constitutionnelles propres à chaque territoire. Il offre un socle commun permettant d’accompagner, dans un cadre partagé, des démarches territoriales dont le degré d’avancement et les formes peuvent varier selon les situations locales.

Ainsi, loin d’organiser une logique d’exception, le présent amendement consacre une méthode : permettre aux territoires qui le souhaitent de faire évoluer leur organisation institutionnelle en fonction de leurs réalités propres, dans le respect des principes constitutionnels et afin de renforcer l’efficacité de l’action publique.

Après l’article 72‑5 de la Constitution, il est inséré un article 72‑6 ainsi rédigé :

« Art. 72‑6. – Les caractéristiques géographiques, historiques, linguistiques, sociales et culturelles de certaines parties du territoire de la République sont prises en compte par l’État, et peuvent justifier des adaptations dans la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou entre collectivités territoriales, y compris dans les matières réservées à la loi par l’article 34. Lorsqu’une collectivité territoriale est habilitée à intervenir dans des matières relevant du domaine de la loi, une loi organique en détermine les conditions, les limites et les modalités d’exercice.

« Dans le respect des principes d’unité et d’indivisibilité de la République, ces adaptations peuvent autoriser la création de statuts particuliers, à condition de conduire à une simplification de l’organisation territoriale par fusion de niveaux d’administration, ou par transfert de compétences d’un ou plusieurs niveaux de collectivités territoriales à la nouvelle collectivité à statut particulier. ».

Cet amendement entend reformuler le premier alinéa du nouvel article 72-5 consacré au statut d'autonomie au sein de la République adapté à la Corse.

Ce premier alinéa est d'abord celui des grands principes :

- l'affirmation d'une autonomie mais dans le cadre de la République ;

- la reconnaissance au niveau constitutionnel des spécificités de la Corse, ce qui sont au coeur de ce texte puisque ces singularités pourront justifier demain des adaptations.

Cet amendement s'inscrit dans le soutien à un statut d'autonomie au sein de la République qui s'inscrit dans la continuité du processus de Matignon engagé par le Premier ministre Lionel Jospin. L'inscription de cette autonomie dans le cadre de la République est à cet égard centrale puisqu'elle renvoie aux principes républicains ainsi qu'aux libertés publiques.

Quant aux spécificités de la Corse, force est de regretter l'oubli du relief montagneux que notre amendement prévoit d'expliciter.

Quant aux spécificités et suivant les recommandations du Conseil d'Etat, cet amendement prévoit de supprimer la référence à la notion de "communauté" et au "lien singulier à sa terre". De telles notions sont évidemment trop floues alors qu'il est impératif de cerner les conséquences juridiques qui découleront d'une telle réforme.

Le choix a été fait ici d'affirmer les "intérêts propres" de la Corse en soulignant l'insularité méditerranéenne, le relief montagneux, les caractéristiques historiques, linguistiques, culturelles, économiques, sociales et environnementales.

L'esprit du texte est ainsi respecté mais mieux circonscrit dans ses conséquences juridiques.

Rédiger ainsi l’alinéa 2 : 

« Art. 72‑5. – La Corse est une collectivité à statut particulier dotée d’un statut d’autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à son insularité méditerranéenne, à son relief montagneux et de ses caractéristiques historiques, linguistiques, culturelles, économiques, sociales et environnementales. »

Cet amendement entend soutenir le principe d'une autonomie de la Corse dans le respect des droits garantis par la Constitution et des libertés publiques.

Un nouvel alinéa viendrait poser une limite générale au droit d'adaptation des normes applicables en Corse.

Cette adaptation serait permise y compris au niveau législatif à la condition de respecter les droits garantis par la Constitution et les libertés publiques.

A cet égard, il apparait nécessaire de préciser que les adaptations ne peuvent diminuer les garanties légales des exigences constitutionnelle ni a fortiori les en priver. 

Une telle limite est destinée à préserver les droits fondamentaux en Corse, comme sur l'ensemble du territoire de la République. C'est dans un tel cadre que l'autonomie normative peut s'inscrire. 

Après l’alinéa 6, insérer l’alinéa suivant :

« Les adaptations normatives prévues par le présent article ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. Elles ne peuvent conduire à diminuer les garanties légales des exigences constitutionnelles. »