Question écrite ✓ Répondue le 01/09/2026 fonction publique territoriale

Clarification de la DGCL sur la nomination des secrétaires de mairie

Posée le 04/11/2025 · Ministère interrogé : Ministère délégué auprès de la ministre de l'action et des comptes publics, chargé de la fonction publique et de la réforme de l'État

Julien LimongiRN Député — Seine-et-Marne (4)

La question

M. Julien Limongi interroge M. le ministre délégué auprès de la ministre de l'action et des comptes publics, chargé de la fonction publique et de la réforme de l'État, sur une contradiction d'interprétation entre la loi et une instruction de la direction générale des collectivités locales (DGCL) concernant la nomination des secrétaires de mairie dans le cadre du dispositif dérogatoire de promotion interne instauré par la loi du 30 décembre 2023. L'article L. 2122-19-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise que « le maire nomme un agent aux fonctions de secrétaire général de mairie », réservant ainsi cette compétence à l'autorité communale. Le décret n° 2024-826 du 16 juillet 2024 complète ce dispositif en exigeant quatre années de services effectifs dans une commune de moins de 2 000 habitants, confirmant le lien d'emploi direct entre le maire et l'agent, dans le cadre d'un emploi permanent communal. Or l'instruction de la DGCL du 18 octobre 2024 (PTDB2427351J) soutient que la promotion interne dérogatoire pourrait également bénéficier aux agents d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), y compris d'un syndicat intercommunal, lorsque ceux-ci mettent à disposition des agents exerçant les fonctions de secrétaire général de mairie dans le cadre d'un service mutualisé. Cette interprétation, qui n'a pas de fondement explicite dans la loi ni dans les débats parlementaires, soulève plusieurs incohérences pratiques et juridiques : premièrement, si un syndicat intercommunal créait un poste de secrétaire de mairie mutualisé, rien n'empêcherait ensuite les communes membres de créer à leur tour un emploi permanent identique, conduisant à des doublons contraires à l'esprit de la loi qui repose sur une nomination unique par le maire. Deuxièmement, la question du versement de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) liée à la fonction de secrétaire de mairie serait source d'insécurité, car la NBI est attachée à un emploi permanent communal et à un seuil démographique précis. Or un agent intercommunal mis à disposition ne répond pas à ces critères, d'autant que la NBI ne peut être « partagée » entre plusieurs collectivités selon la jurisprudence. D'ailleurs, la réglementation ne permet actuellement pas de verser cette NBI à un agent d'un syndicat. Troisièmement, les bonifications d'ancienneté prévues par les lignes directrices de gestion poseraient un problème analogue : on ne sait si c'est le président du syndicat, les maires des communes membres ou une autre autorité qui serait compétente pour les appliquer. La loi ne prévoit aucune articulation de ce type, ce qui confirme qu'elle n'a pas prévu les agents mutualisés. Il n'existe pas de cadre juridique comparable à celui des fonctionnaires intercommunaux à temps non complet qui permettrait aux différents conseils municipaux de se mettre d'accord par délibérations concordantes sur la gestion de la carrière de ladite secrétaire de mairie. Sur le plan juridique, il convient de rappeler qu'une instruction ministérielle n'a pas de valeur normative et ne saurait modifier la portée d'un texte législatif ou réglementaire. Le Conseil d'État a d'ailleurs confirmé que les circulaires et instructions peuvent être annulées si elles produisent des effets juridiques contraires à la loi (CE, 12 juin 2020, n° 418142 ; CE, 3 février 2023, n° 451052). Dans ce contexte, les centres de gestion notamment, se demandent comment instruire les dossiers de promotion interne déposés par un syndicat intercommunal sans base juridique solide, considérant que l'interprétation retenue par la DGCL excède le cadre de la loi. Il lui demande donc si le Gouvernement peut préciser si un président de syndicat intercommunal est réellement compétent pour nommer un secrétaire de mairie au sens du dispositif dérogatoire de promotion interne et si une clarification ou une révision de l'instruction DGCL du 18 octobre 2024 est envisagée afin d'assurer la sécurité juridique des collectivités et des agents concernés. Enfin, il lui demande si le Gouvernement entend modifier la loi et les décrets d'application afin de lever toute ambiguïté, en rétablissant une cohérence entre le cadre législatif et réglementaire et en garantissant le respect de la hiérarchie des normes, principe fondamental du droit public français, notamment en mettant en cohérence la modification des textes sur la NBI, les lignes directrices de gestion, l'article L. 2122-19-1du CGCT pour y inclure les syndicats intercommunaux y compris par renvoi ou les textes fixant les compétences des syndicats mixtes (notamment).

✓ Réponse du gouvernement

Publiée le 01/09/2026

La loi n° 2023-1380 du 30 décembre 2023 visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie a notamment pour objectif de mieux reconnaître les responsabilités exercées par les secrétaires de mairie et de favoriser la promotion interne des agents de catégorie C exerçant ou souhaitant exercer les fonctions de secrétaire général de mairie. Par la création d'un nouvel article L. 2122-19-1 au sein du code général des collectivités territoriales, le législateur a souhaité consacrer dans la loi l'appellation de secrétaire de mairie et interdire le recrutement d'agents en catégorie C pour exercer cette fonction à compter du 1er janvier 2028. En outre, une obligation de nomination est instaurée pour mettre fin à certaines pratiques conduisant des agents à faire office de secrétaire de mairie sans être véritablement nommés. Si l'article évoque le maire comme autorité de nomination, il n'a pas eu pour objet d'interdire les pratiques de mutualisation des secrétaires de mairies dans le cadre des dispositifs de coopération intercommunaux, ni la mise à disposition par les centres de gestion prévue à l'article L. 452-44 du code général de la fonction publique. Par ailleurs, le législateur a adopté deux dispositions pour la revalorisation de la fonction en catégorie B, dont les modalités ont été précisées par le décret n° 2024-826 du 16 juillet 2024 relatif au recrutement, à la formation et à la promotion interne des secrétaires généraux de mairie. D'une part, le « plan de requalification », valable jusqu'au 31 décembre 2027, assure aux agents exerçant d'ores-et-déjà les fonctions de secrétaire général de mairie d'être promus en catégorie B, sous réserve d'exercer depuis au moins quatre ans ces fonctions dans une commune de moins de 2 000 habitants. D'autre part, une nouvelle voie de promotion interne, dite « promotion-formation », permet aux agents territoriaux de catégorie C en grade d'avancement souhaitant exercer les fonctions de secrétaire général de mairie d'être promus en catégorie B, également sans contingentement, après avoir suivi une formation qualifiante sanctionnée par un examen professionnel. Il n'existe aucune règle conditionnant ces dispositifs à un lien juridique direct de subordination avec un maire. Les agents mis à disposition sont réputés occuper leur emploi d'origine. Ainsi, rien ne s'oppose à ce que les agents recrutés sur des emplois de secrétaire général de mairie mis à disposition d'une ou plusieurs communes puissent bénéficier des dispositions du plan de requalification, sous réserve du respect des conditions statutaires : être adjoint administratif territorial dans un grade d'avancement et avoir exercé depuis au moins quatre ans dans leur emploi d'origine les fonctions de secrétaire général de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants. Il convient de préciser qu'un agent n'occupant pas un emploi de secrétaire général de mairie qui serait mis à disposition d'une commune ne peut bénéficier du plan de requalification. Néanmoins, un tel agent peut bénéficier du dispositif de formation-promotion pour devenir secrétaire général de mairie. Par ailleurs, un fonctionnaire ne pouvant être statutairement à la fois dans les positions administratives de détachement et de mise à disposition, un agent inscrit sur une liste d'aptitude ne pourra ensuite être nommé, et donc détaché comme stagiaire dans le cadre d'emplois de promotion que sous réserve de mettre fin à sa mise à disposition. Dans le cas d'un EPCI assurant une prestation de service, les agents concernés ne sont pas mis à disposition. Ils assurent une prestation de service de secrétariat général de la commune bénéficiaire. Dès lors, si l'emploi créé au sein de ce service est expressément un emploi de secrétaire général de mairie au profit de communes bénéficiaires de moins de 2 000 habitants, et si les conditions statutaires susmentionnées sont remplies, rien ne s'oppose à ce que l'agent bénéficie du plan de requalification. Dans ce cas, il peut être nommé stagiaire, détaché dans le cadre d'emplois de rédacteur territorial de catégorie B, sur un emploi du même service assurant cette prestation, toujours uniquement au bénéfice de communes de moins de 2 000 habitants. De même, un agent promu en catégorie B pour exercer les fonctions de secrétaire général de mairie dans le cadre du dispositif de « formation-promotion » peut être détaché en qualité de stagiaire dans un tel service, puisque qu'il n'exerce pas dans le cadre d'une mise à disposition. S'agissant de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), la jurisprudence est venue préciser qu'elle ne peut être attribuée qu'à un fonctionnaire affecté de manière permanente. Ainsi, un agent qui effectue un remplacement temporaire ou chargé de l'intérim de fonction éligible à la NBI n'y a pas droit (Conseil d'Etat, 13 juillet 2012, n° 350182 ; Conseil d'Etat, 14 juin 2000, n° 203680). De même, un fonctionnaire qui occupe un poste que son grade ne lui permet pas en principe d'occuper ne saurait bénéficier de la NBI attachée à ce poste (Conseil d'Etat, 26 mai 2008, n° 281913). Pour l'agent mis à disposition, étant réputé occuper un emploi dans son administration d'origine, il ne peut lui être versé de NBI au seul titre des fonctions exercées auprès de l'organisme d'accueil (CAA Paris, 16PA00996, 24/10/2017). Par ailleurs, la jurisprudence considère que la NBI ne peut être versée dans le cadre d'une mise à disposition par le service d'origine si la personne n'y exerce pas les fonctions y ouvrant droit (CAA Paris 04PA03584 du 06/03/2007). Un agent mis à disposition ne peut donc toucher la NBI que si les fonctions y ouvrant droit sont liées à son emploi d'origine et qu'il continue de les exercer. Les fonctions liées doivent être exercées à titre principal, c'est à dire occupant plus de la moitié de l'activité globale. Ainsi, un EPCI ne peut verser de NBI liée aux fonctions de secrétaire général de mairie que si la personne est nommée auprès de cet EPCI dans un emploi de secrétaire général de mairie mutualisé au bénéfice des communes membres.

Source : questions.assemblee-nationale.fr ↗